Začátek konstitučního období v "Rakousku" lze formálně
počítat od naplnění "únorového patentu" roku 1861, který
požadoval svolat zemské sněmy podle volebního práva vycházejícího
z provizorního obecního zřízení. Zmíněný patent uvedl opět výslovně,
byť jen dočasně, v platnost obecní zákony z roku 1849. V tomto
roce (1861) se skutečně konaly ve většině zemí, tedy i v českých
zemích, volby do obecních rad. Definitivní kodifikace postavení
obcí se v následujících letech připravovala ve dvou krocích. První
krok představuje "říšský obecní zákon" z 5. března 1862,
který jako rámcový zákon obsahoval významné právní normy, z nichž
měly zemské sněmy vycházet při zpracování prováděcích zákonů.
Hlavními nositeli teritoriální samosprávy se staly místní obce,
a to nikoli jako státní orgán, ale jako existující samostatný
subjekt. Jako takové měly mít zvláštní vlastní zájmy a s nimi
související stálý okruh působnosti. Ten obsahoval - nezávisle
na velikosti obce - "zcela vše, co se týká zájmů obce uvnitř
jejích hranic a je proveditelné jejími vlastními silami."
Sem spadala především svobodná správa obecního majetku, péče o
udržování obecních ulic, náměstí, mostů a ostatních zařízení,
místní policie, dobročinnost a péče o zřízení, udržování a vybavení
škol. Dále příslušela obci péče o ochranu života a majetku, dozor
nad trhem, hygienou a zdravím, stavební řád a jeho dodržování,
stejně jako péče o veřejnou mravnost, dohled nad čeledí a dělnictvem.
Způsob plnění těchto úkolů spadal plně do kompetence obcí, tj.
byl na státu zcela nezávislý. Vedle toho byly ovšem obce povinny
spolupůsobit v oblasti tzv. "přenesené působnosti" státní
správy. Toto spolupůsobení muselo být hrazeno z vlastních prostředků
a podléhalo dohledu politických úřadů. Obsah této přenesené působnosti
byl v jednotlivých zemích různý, protože byl určován říšskými
a zemskými zákony; zahrnoval ale především podíl na provedení
voleb, ohlašovací agendu, sčítání obyvatelstva, přikázání pobytu
v domovské obci, součinnost při péči o veřejné zdraví a určitou
spolupráci při vojenské a daňové administrativě.
Okruhy přenesené pravomoci se stále více rozšiřovaly, přičemž
mnohdy přestávalo být jasné, zda některá záležitost patří do autonomní
působnosti obce nebo do oblasti politické správy. Tato skutečnost
se stala častým pramenem kompetenčních sporů, jež vedly v západní
části monarchie k později napadané "dvojkolejnosti veřejné
správy".
Rozhodující ovšem bylo, že obec musela všechny své úkoly hradit
z vlastních prostředků. V praxi to znamenalo, že pro každou úlohu,
kterou sama plnila, musela poskytnout prostředky z výnosu obecního
jmění. Pokud tyto finance nepostačovaly - což se stalo téměř pravidlem
- měla obec právo připojit k přímé státní dani vlastní přídavek,
který ovšem od jisté výše podléhal formálnímu schválení zemského
sněmu či výboru. Poslední jmenované instituce měly právo zvláštního
dohledu i ve všech dalších oblastech obecní samosprávy.
Obcím bylo umožněno vlastní zajištění jednotlivých úkolů opětovně
delegovat: právě to byl také - minimálně v nejliberálnějších dobách
zhruba do roku 1879/80 - zvláštní projev samosprávy. Této možnosti
obce nejčastěji využívaly v případě ochrany před požárem a katastrofami,
kterou přebíraly téměř všude spolky "dobrovolných hasičů"
(v Ústí nad Labem 1870). Často se stávalo, že skutečně zahájily
činnost i vlastní výbory, např. pro péči o sirotky nebo chudé,
a obecní pokladně, i tak dost sužované, významně odlehčily. V
Ústí nad Labem byl roku 1852 z místní honorace ustaven výbor pro
zřízení nemocnice.
Ačkoli to zákon nepředvídal, staly se příjmy z přídavků k daním
velmi záhy jedním z nejvýznamnějších příjmů většiny obcí. K tomu
brzo přibyly různé další nepřímé dávky a poplatky, zatímco výnos
vlastního majetku tvořil stále menší podíl prostředků. Rozhodování
o užití těchto skrovných prostředků bylo vlastním základním úkolem
komunální politiky. V ideálním případě to znamenalo optimální
využití prostředků k "obecnému blahu" na základě co
možná nejširšího konsensu; ten byl nutný nejen proto, že daňoví
poplatníci poskytovali významný finanční příspěvek, ale i vzhledem
ke skutečnosti, že každé rozhodnutí muselo někoho zvýhodnit a
někoho poškodit: které ulice budou opraveny jako první a kdo např.
dostane zakázku?
Komunální správa znamenala v přísném smyslu slova samosprávu komunálního
majetku a mohla proto být organizována na principu "majetkové
správy". Tento princip vstoupivší do obecního zákona, vyjadřoval,
že volební právo přináleží především těm v obci žijícím osobám,
které platí státní daně. Tím se tedy nejednalo ani o všeobecné
a na tomto principu ani o rovné volební právo, protože se řídilo
podle výše daňových poplatků. Oprávnění voliči byli podle výše
svých daní rozděleni do tří (v menších obcích do dvou) volebních
sborů. Vycházejíce z celkového objemu daně, patřili do prvního
sboru nejvýše zdanění, tj. ti, kteří složili celkem jednu třetinu
celkové sumy, do druhého - s další třetinou - danoví poplatníci
seřazení opět podle svých daňových odvodů a třetí volební sbor
vytvářeli ostatní "drobní" daňoví poplatníci.
Obecní volební právo, které bylo roku 1867 právně zakotveno, představovalo
důležitý předpoklad pro volby do zemského sněmu a v letech 1873-1896
pro volby do poslanecké sněmovny říšské rady. V podstatě byly
však oprávněné volit jen osoby z prvních dvou volebních sborů;
zavedení nízkého volebního censu, resp. "všeobecných volebních
tříd" v říšských a v některých zemských volebních řádech
(v Čechách však nikoli), dále všeobecného a rovného volebního
práva do centrálního parlamentu v roce 1906/1907 tuto vazbu odstranilo.
Princip "majetkové správy" současně zřetelně odráží
rozdělení příjmů uvnitř obce. V této souvislosti se mohly jednotlivé
obce v rozdělení do volebních sborů výrazně lišit. Tyto rozdíly
názorně ukazuje následující tabulka, znázorňující rozdělení do
volebních sborů v některých českých obcích v roce 1866:
Absolutní a relativní rozdělení voličů do jednotlivých volebních
sborů ve vybraných českých městech v roce 1886.
| I |
II | III
| Součet | I-%
| II-% | III-%
|
Ústí | 36
| 262 | 1714
| 2012 | 1.79
| 13.02 | 85.19
|
Domažlice | 36
| 186 | 1555
| 1777 | 2.03
| 10.47 | 87.51
|
Smíchov | 36
| 215 | 1525
| 1776 | 2.03
| 12.11 | 85.87
|
Plzeň | 73
| 346 | 2919
| 3338 | 2.19
| 10.37 | 87.45
|
Kolín | 36
| 196 | 1312
| 1544 | 2.33
| 12.69 | 84.97
|
Kraslice | 36
| 164 | 1293
| 1493 | 2.41
| 10.98 | 86.60
|
Karlín | 36
| 157 | 1219
| 1412 | 2.55
| 11.12 | 86.33
|
Most | 43
| 208 | 1212
| 1463 | 2.94
| 14.22 | 82.84
|
Vinohrady | 52
| 183 | 1509
| 1744 | 2.98
| 10.49 | 86.53
|
Jaroměř | 40
| 184 | 1104
| 1328 | 3.01
| 13.86 | 83.13
|
Šluknov | 36
| 118 | 1025
| 1179 | 3.05
| 10.01 | 86.94
|
Bílina | 30
| 133 | 821
| 984 | 3.05
| 13.52 | 83.43
|
Krumlov | 30
| 150 | 772
| 952 | 3.15
| 15.76 | 81.09
|
Žižkov | 36
| 133 | 942
| 1111 | 3.24
| 11.97 | 84.79
|
Jindřichův Hradec | 37
| 209 | 866
| 1112 | 3.33
| 18.79 | 77.88
|
Vysoké Mýto | 45
| 180 | 1121
| 1346 | 3.34
| 13.37 | 83.28
|
Rokycany | 36
| 143 | 897
| 1076 | 3.35
| 13.29 | 83.36
|
Beroun | 30
| 134 | 722
| 886 | 3.39
| 15.12 | 81.49
|
Čáslav | 36
| 173 | 847
| 1056 | 3.41
| 16.38 | 80.21
|
Kutná Hora | 55
| 233 | 1272
| 1560 | 3.53
| 14.94 | 81.54
|
Pardubice | 38
| 190 | 836
| 1064 | 3.57
| 17.86 | 78.57
|
Karlovy Vary | 62
| 224 | 1445
| 1731 | 3.58
| 12.94 | 83.48
|
Nymburk | 30
| 115 | 685
| 830 | 3.61
| 13.86 | 82.53
|
Vodňany | 30
| 117 | 685
| 832 | 3.61
| 14.06 | 82.33
|
Rakovník | 34
| 134 | 768
| 936 | 3.63
| 14.32 | 82.05
|
České Budějovice | 98
| 443 | 2053
| 2594 | 3.78
| 17.08 | 79.14
|
Chrudim | 54
| 248 | 1098
| 1400 | 3.86
| 17.71 | 78.43
|
Cheb | 732
| 91 | 1494
| 1588 | 3.93
| 15.66 | 80.41
|
Louny | 33
| 124 | 668
| 825 | 4.00
| 15.03 | 80.97
|
Děčín | 36
| 155 | 637
| 828 | 4.35
| 18.72 | 76.93
|
Písek | 64
| 234 | 1161
| 1459 | 4.39
| 16.04 | 79.58
|
Chomutov | 64
| 240 | 1136
| 1440 | 4.44
| 16.67 | 78.89
|
Benešov | 30
| 120 | 521
| 671 | 4.47
| 17.88 | 77.65
|
Příbram | 58
| 215 | 1016
| 1289 | 4.50
| 16.68 | 78.82
|
Broumov | 30
| 121 | 509
| 660 | 4.55
| 18.33 | 77.12
|
Klatovy | 56
| 191 | 951
| 1198 | 4.67
| 15.94 | 79.38
|
Litoměřice | 73
| 260 | 1208
| 1541 | 4.74
| 16.87 | 78.39
|
Tábor | 63
| 223 | 832
| 1118 | 5.64
| 19.95 | 74.42
|
Jičín | 76
| 229 | 868
| 1173 | 6.48
| 19.52 | 74.00
|
Hradec Králové | 65
| 222 | 461
| 748 | 8.69
| 29.68 | 61.63
|
Pramen:
Zpráva zemského výboru na podnět poslance Fáčka a soudruhů
týkající se změny první a druhé části první kapitoly ...obecního
volebního řádu pro Království české č. 157 zem. sněmu/ 1888 Tisk
LIX/24.
Obecně tato tabulka názorně ukazuje, že zvláště v průmyslových
centrech mohla koncentrace bohatství v rukou nemnoha jedinců nabývat
ohromujícího rozsahu. V Ústí nad Labem, které zde vykazuje nejextrémnější
hodnoty, odvádělo pouhých 1,79 % všech daňových poplatníků třetinu
celkového objemu daní veškerého městského obyvatelstva. Protože
bylo volební právo vázáno na daňové plnění, náleželo nejen fyzickým
osobám, ale všem daňovým poplatníkům, kteří - například jako akciová
společnost - mohli vystupovat i jako právnické osoby.
S ohledem na dvě další skutečnosti mohla být zmíněná koncentrace
majetku ještě vyšší. Především počítal volební řád s tím, že každý
volební sbor bude volit stejný počet členů obecní rady a náhradníků
(ve velkých obcích, jako např. v Ústí nad Labem 12 + 6, v menších
10 + 5). Celkem ale musel být v každém volebním sboru minimálně
dvojnásobek voličů oproti voleným kandidátům. Pokud do prvního
volebního sboru připadalo v souvislosti s výší daně méně voličů
nežli byl stanovený počet, byl sbor doplněn o následující další
velké daňové poplatníky, tj. "daňová laťka" se posunula
směrem dolů. Uvědomíme-li si, že pouze 18 ze 44 uvedených obcí
mělo ve svém středu žádoucí počet voličů prvního volebního sboru
(30 či 36), stává se zmíněná koncentrace majetku ještě nápadnější.
Druhou okolností, která hovoří pro vyšší koncentraci majetku v
obcích, je skutečnost, že komunální volební řád obsahoval vedle
daňového censu ještě "census vzdělanosti". To znamenalo,
že všichni, kteří měli exaktně definované profesní vzdělání, byli
oprávněni volit ve druhém volebním sboru (ve většině zemí) bez
ohledu na své skutečné daňové odvody. To se týkalo především všech
vyšších státních úředníků, absolventů universitního studia - zvláště
advokátů a lékařů - dále kněží, gymnasiálních učitelů a ředitelů
obecních škol - celkově tedy zhruba okruhu tzv. "vzdělaného
měšťanstva" (Bildungsbürgertum).
Skutečnost, že v tabulce chybí Praha a Liberec má zvláštní opodstatnění.
Říšský obecní zákon rozlišoval mezi obcemi obecně a tzv. "statutárními
městy", tj. městy, jejichž právní postavení bylo kodifikováno
samostatně. V Čechách se jednalo právě o města Prahu a Liberec,
která vykonávala celkovou lokální politickou správu, jež jinde
příslušela okresním hejtmanstvím, a proto zde volba primátora,
který byl současně nejvyšším státním úředníkem na lokální úrovni,
podléhala císařskému schválení.
Statutární města byla většinou (ne však vždy) největšími obcemi
původních zemí, a proto by v tomto případě dělení do volebních
sborů podle relativního daňového censu bylo spojeno se značnými
obtížemi. Místo toho zde byl stanoven absolutní volební census,
tj. rozdělení do volebních sborů podle přesně stanoveného a odstupňovaného
minimálního daňového plnění. Ponecháme-li stranou vyňatá statutární
města, neznal obecní zákon žádný další rozdíl mezi obcemi, ať
co do velikosti nebo co do "kvality" (průmyslové, obchodní,
řemeslnické, správní obce). Některá z těchto faktických specifik
byla však kupříkladu implicitně vyjádřena v zemských zřízeních,
která ve svém pojetí vycházela z principu "zájmového zastoupení".
Zde najdeme již pojmový rozdíl mezi "městy a průmyslovými
centry" a "venkovskými obcemi", z něhož vyplývá
i charakteristika obce. Odhlédneme-li od větších měst, potom více
venkovských obcí tvořilo většinou zemský volební kraj, přičemž
v souladu s tehdejšími zvyklostmi byla nejvýznamnější obec určena
jako volební místo. Podle zemského volebního řádu pro Čechy z
roku 1861 tvořilo například Ústí nad Labem s Teplicemi společný
volební kraj pro kurii "měst a průmyslových center",
přičemž byly tehdy významné lázně stanoveny volebním místem.
Jak již bylo zmíněno, určoval říšský obecní zákon pouze všeobecný
rámec těchto nařízení, vlastní provedení mělo být ponecháno zemskému
zákonodárství. Především měly zemské sněmy rozhodnout ožehavou
otázku vyčlenění velkostatku ze svazu obcí, možnost vytváření
"okresních obcí" a další zvláštnosti volebního práva.
V tak velké zemi, jakou byly Čechy, vyhovovalo zřízení tzv. okresních
obcí jako mezičlánku mezi zemským sněmem, jemuž jako v ostatních
zemích příslušel nejvyšší dozor nad celou samosprávou, a množstvím
samosprávných orgánů obcí. Zvoleným okresním zastupitelstvům příslušely
vlastní kompetence a co do samosprávy i bezprostřední dozor nad
obcemi v jejich oblasti. Činnost těchto okresních zastupitelstev
je dosud jen málo prozkoumána, určitý význam však zcela jistě
měly při obesílání okresních školních rad, které ovšem patřily
do oblasti politické správy a pracovaly za předsednictví okresního
hejtmana. Určitě přejímaly i úkoly, které byly v zájmu několika
sousedících obcí, a pro něž v zemích, kde okresní obce neexistovaly,
musely být zřízeny např. autonomní "okresy pro výstavbu silnic".
Zemským sněmům přináleželo i rozhodování o tom, zda by osoby,
které odváděly zvláště vysokou daň, neměly získat v obecní radě
tzv. virilní hlas - tj. místo a hlas bez volby. V první řadě směřovalo
toto opatření ke zvláštním výsadám velkostatkářů v chudých venkovských
obcích. V Čechách platilo, že osobě, která odváděla alespoň šestinu
veškerých státních daní v obci, náležel virilní hlas. Na základě
tohoto ustanovení měl v Ústí nad Labem do roku 1875 virilní hlas
provozní ředitel - zástupce ústeckého průmyslového podniku Rakouský
spolek pro chemickou a hutní výrobu.
Jak bylo právě zmíněno, volil každý volební sbor stejný počet
členů a náhradníků obecní rady. To znamenalo, že každý oprávněný
volič formálně hlasoval pro odpovídající počet osobností z řady
kandidátů svého volebního sboru, z nichž ti, kteří získali nejvíce
hlasů, byli zvoleni v prvním kole voleb, pokud docílili i absolutní
většinu odevzdaných hlasů. Pokud tímto způsobem nebyla obsazena
všechna místa v radě, museli být zbývající voleni v analogickém
druhém kole voleb. Formálně se tedy jednalo čistě o volbu osobností,
(stranické) seznamy zákon nevyžadoval. Fakticky ale existovaly
kandidátní listiny, které bývaly sestaveny na více či méně reprezentativních
volebních shromážděních či prosazovány zájmovými sdruženími. Kupříkladu
v Ústí nad Labem při prvních volbách podle tohoto zákona došlo
k tvrdému střetu mezi proponenty dvou různých kandidátek, které
přesně a zřetelně odrážely rozdíl mezi novými průmyslníky a "starými"
řemeslnickými měštany.
Zvláštní problematičnost této volební praxe vyplula napovrch v
okamžiku, kdy se nejen v Čechách, ale i v dalších zemích, vyostřila národnostní rivalita. I malá převaha hlasů stačila
totiž - nejen teoreticky - k tomu, aby byla majorizována menšina.
Právě samosprávné obce se tak stávaly dějištěm bezohledného prosazování
zájmů většiny.
Obecně vzato bylo ovšem materiální "hřiště" komunální
politiky pro stranickou politiku příliš omezené, a to i odhlédnuvše
od skutečnosti, že např. zřízení jatek nebo zajištění odvozu fekálií
- dva zcela věcné problémy, které jitřily atmosféru Ústí v 80.
letech, mohly být sotva řešeny (nacionálně) ideologickým způsobem.
Efektivní správa, tváří v tvář výše popsaným úkolům, vyžadovala
mnohem spíše dostatek nezbytných prostředků a odborné kvalifikace,
které v šedesátých letech většinou chyběly. I v Ústí byl roku
1864 okruh vhodných osob velmi omezený: právě zmíněné dvě kandidátky
do obecních voleb se v tomto roce co do zapsaných kandidátů liší
jen málo - 37 navržených se vyskytuje na obou kandidátkách, po
17 jen na jedné z nich. Tehdejší spor se točil mnohem spíše kolem
otázky, zda navržení kandidáti skutečně přísluší tomu volebnímu
sboru, kde byli navrženi.
Vyřizování běžných záležitostí podléhalo městské radě, zvolené
ze středu obecního zastupitelstva pod vedením starosty. Úkoly
(částečně přenesené), které se stupňovaly úměrně s růstem obcí,
svými nároky často přesahovaly intelektuální kapacity "vzdělanců",
pokud jim chyběla nutná detailní znalost věcné stránky problémů
souvisejících se správou. I proto je vysvětlitelné, že podíl akademicky
vzdělaných osob mezi městskými radními vzrůstal. Tento model vývoje,
jak dále uvidíme, platil i v případě Ústí nad Labem.
Zvláště v posledních desetiletích 19. století, kdy mnoho obcí
přešlo od prosté správy obecního majetku k cílené investiční politice,
se enormě rozšířily nejen obecní rozpočty. V protikladu k původně
dominující "liberální doktríně" - co možná nejmenší
zatížení rozpočtu, a tedy i provádění pouze nejnutnějších opatření
- se vědomě začal využívat obecní úvěr. Zhusta se ukázalo, že
výnos obecních dávek, které se zvyšovaly v souvislosti s rozvíjející
se investiční politikou, nestačí k pokrytí nutných potřeb. Zvláště
po přelomu století proto do značné míry vzrostlo zadlužení většiny
obcí, které na jedné straně omezovalo jejich prostor působení
na minimum a na druhé straně vedlo ke stále intenzivnějším celostátním
diskusím o správních reformách. Před rokem 1918 se však v těchto
debatách došlo jen k málo prakticky využitelným výsledkům.
Ovšem i blahobytnější obce se tímto vývojem dostávaly do vnější
závislosti. Na jedné straně se musely podrobit podmínkám kapitálového
trhu, na druhé se staly závislé na věrnosti svých největších daňových
poplatníků: když se v Ústí začaly krátce před rokem 1914 šířit
zvěsti, že by chtěl "Spolek pro chemickou a hutní výrobu"
přenést své sídlo do Vídně, reagovala obec promptně požadavkem,
aby se od těchto plánů pokud možno ustoupilo. Město jako průmyslové
centrum totiž továrně vděčilo za svůj význam. Díky tomu také vždy
vycházelo vstříc jeho přáním. Přeložení sídla by bylo pro město
znamenalo významnou finanční újmu a postavení města by citelně
poškodilo.
Současně s rozšířením agendy a vytvořením městských zařízení a
podniků (plynové a elektrické závody, tramvajová doprava, nemocnice,
sirotčince a chudobince, veřejné lázně, stavební úřad atd.) se
obec stávala stále více i zaměstnavatelem. Roku 1896 měla obec
Ústí nad Labem na stovku zaměstnanců, přičemž v tomto počtu nejsou
zahrnuty pracovní síly v jednotlivých obecních zařízeních. Obec
se tak ocitla v pozici jednoho z největších lokálních zaměstnavatelů.
Tento trend je však současně i důkazem rostoucí byrokratizace
obecní správy, v jejímž průběhu získávali obecní zaměstnanci stále
vlivnější postavení. Těmto mnohostranně akademicky vzdělaným osobnostem
přináleželo stále častěji kompetentní provádění vlastní "samosprávy".
Formálně sice stáli pod dohledem starosty, resp. městské rady,
na druhé straně je však třeba konstatovat, že právě jejich odborná
dobrozdání v případě požadovaných městských investic významně
formovala politický "katalog priorit". Na významu nabývalo
zvláště postavení ředitelů úřadů a magistrátů, jejichž funkce
byly zřízeny většinou po roce 1900, a kteří na rozdíl od voleného
obecního zastupitelstva vykonávali bezprostřední komunální správu.
Paralelně k této "profesionalizaci" komunální správy
se měnilo i složení městských rad v závislosti na profesní kvalifikaci.
Až do raných 70. let zasedal v ústecké městské radě po dlouhou
dobu jediný akademicky vzdělaný člen - lékař dr. Josef Doranth.
Od roku 1874 zastupoval v tomto grémiu advokátní profesi dr. Franz
Ohnsorg, pozdější dlouholetý starosta. Později zde najdeme i další
právníky a také inženýry. V lékaři dr. Alexandru Marianovi získala
městská rada odborníka na veřejné zdravotnictví. Marian nebyl
pouze odborným lékařem, ale i předsedou správního výboru Všeobecné
veřejné nemocnice a především tvůrce mnoha zpráv o sanitárních
poměrech města, o jejichž zlepšení se významně zasloužil.