Postavení obce v konstitučním období

Začátek konstitučního období v "Rakousku" lze formálně počítat od naplnění "únorového patentu" roku 1861, který požadoval svolat zemské sněmy podle volebního práva vycházejícího z provizorního obecního zřízení. Zmíněný patent uvedl opět výslovně, byť jen dočasně, v platnost obecní zákony z roku 1849. V tomto roce (1861) se skutečně konaly ve většině zemí, tedy i v českých zemích, volby do obecních rad. Definitivní kodifikace postavení obcí se v následujících letech připravovala ve dvou krocích. První krok představuje "říšský obecní zákon" z 5. března 1862, který jako rámcový zákon obsahoval významné právní normy, z nichž měly zemské sněmy vycházet při zpracování prováděcích zákonů. Hlavními nositeli teritoriální samosprávy se staly místní obce, a to nikoli jako státní orgán, ale jako existující samostatný subjekt. Jako takové měly mít zvláštní vlastní zájmy a s nimi související stálý okruh působnosti. Ten obsahoval - nezávisle na velikosti obce - "zcela vše, co se týká zájmů obce uvnitř jejích hranic a je proveditelné jejími vlastními silami." Sem spadala především svobodná správa obecního majetku, péče o udržování obecních ulic, náměstí, mostů a ostatních zařízení, místní policie, dobročinnost a péče o zřízení, udržování a vybavení škol. Dále příslušela obci péče o ochranu života a majetku, dozor nad trhem, hygienou a zdravím, stavební řád a jeho dodržování, stejně jako péče o veřejnou mravnost, dohled nad čeledí a dělnictvem. Způsob plnění těchto úkolů spadal plně do kompetence obcí, tj. byl na státu zcela nezávislý. Vedle toho byly ovšem obce povinny spolupůsobit v oblasti tzv. "přenesené působnosti" státní správy. Toto spolupůsobení muselo být hrazeno z vlastních prostředků a podléhalo dohledu politických úřadů. Obsah této přenesené působnosti byl v jednotlivých zemích různý, protože byl určován říšskými a zemskými zákony; zahrnoval ale především podíl na provedení voleb, ohlašovací agendu, sčítání obyvatelstva, přikázání pobytu v domovské obci, součinnost při péči o veřejné zdraví a určitou spolupráci při vojenské a daňové administrativě.

Okruhy přenesené pravomoci se stále více rozšiřovaly, přičemž mnohdy přestávalo být jasné, zda některá záležitost patří do autonomní působnosti obce nebo do oblasti politické správy. Tato skutečnost se stala častým pramenem kompetenčních sporů, jež vedly v západní části monarchie k později napadané "dvojkolejnosti veřejné správy".

Rozhodující ovšem bylo, že obec musela všechny své úkoly hradit z vlastních prostředků. V praxi to znamenalo, že pro každou úlohu, kterou sama plnila, musela poskytnout prostředky z výnosu obecního jmění. Pokud tyto finance nepostačovaly - což se stalo téměř pravidlem - měla obec právo připojit k přímé státní dani vlastní přídavek, který ovšem od jisté výše podléhal formálnímu schválení zemského sněmu či výboru. Poslední jmenované instituce měly právo zvláštního dohledu i ve všech dalších oblastech obecní samosprávy.

Obcím bylo umožněno vlastní zajištění jednotlivých úkolů opětovně delegovat: právě to byl také - minimálně v nejliberálnějších dobách zhruba do roku 1879/80 - zvláštní projev samosprávy. Této možnosti obce nejčastěji využívaly v případě ochrany před požárem a katastrofami, kterou přebíraly téměř všude spolky "dobrovolných hasičů" (v Ústí nad Labem 1870). Často se stávalo, že skutečně zahájily činnost i vlastní výbory, např. pro péči o sirotky nebo chudé, a obecní pokladně, i tak dost sužované, významně odlehčily. V Ústí nad Labem byl roku 1852 z místní honorace ustaven výbor pro zřízení nemocnice.

Ačkoli to zákon nepředvídal, staly se příjmy z přídavků k daním velmi záhy jedním z nejvýznamnějších příjmů většiny obcí. K tomu brzo přibyly různé další nepřímé dávky a poplatky, zatímco výnos vlastního majetku tvořil stále menší podíl prostředků. Rozhodování o užití těchto skrovných prostředků bylo vlastním základním úkolem komunální politiky. V ideálním případě to znamenalo optimální využití prostředků k "obecnému blahu" na základě co možná nejširšího konsensu; ten byl nutný nejen proto, že daňoví poplatníci poskytovali významný finanční příspěvek, ale i vzhledem ke skutečnosti, že každé rozhodnutí muselo někoho zvýhodnit a někoho poškodit: které ulice budou opraveny jako první a kdo např. dostane zakázku?

Komunální správa znamenala v přísném smyslu slova samosprávu komunálního majetku a mohla proto být organizována na principu "majetkové správy". Tento princip vstoupivší do obecního zákona, vyjadřoval, že volební právo přináleží především těm v obci žijícím osobám, které platí státní daně. Tím se tedy nejednalo ani o všeobecné a na tomto principu ani o rovné volební právo, protože se řídilo podle výše daňových poplatků. Oprávnění voliči byli podle výše svých daní rozděleni do tří (v menších obcích do dvou) volebních sborů. Vycházejíce z celkového objemu daně, patřili do prvního sboru nejvýše zdanění, tj. ti, kteří složili celkem jednu třetinu celkové sumy, do druhého - s další třetinou - danoví poplatníci seřazení opět podle svých daňových odvodů a třetí volební sbor vytvářeli ostatní "drobní" daňoví poplatníci.

Obecní volební právo, které bylo roku 1867 právně zakotveno, představovalo důležitý předpoklad pro volby do zemského sněmu a v letech 1873-1896 pro volby do poslanecké sněmovny říšské rady. V podstatě byly však oprávněné volit jen osoby z prvních dvou volebních sborů; zavedení nízkého volebního censu, resp. "všeobecných volebních tříd" v říšských a v některých zemských volebních řádech (v Čechách však nikoli), dále všeobecného a rovného volebního práva do centrálního parlamentu v roce 1906/1907 tuto vazbu odstranilo.

Princip "majetkové správy" současně zřetelně odráží rozdělení příjmů uvnitř obce. V této souvislosti se mohly jednotlivé obce v rozdělení do volebních sborů výrazně lišit. Tyto rozdíly názorně ukazuje následující tabulka, znázorňující rozdělení do volebních sborů v některých českých obcích v roce 1866:

Absolutní a relativní rozdělení voličů do jednotlivých volebních sborů ve vybraných českých městech v roce 1886.

I
II
III
Součet
I-%
II-%
III-%
Ústí
36
262
1714
2012
1.79
13.02
85.19
Domažlice
36
186
1555
1777
2.03
10.47
87.51
Smíchov
36
215
1525
1776
2.03
12.11
85.87
Plzeň
73
346
2919
3338
2.19
10.37
87.45
Kolín
36
196
1312
1544
2.33
12.69
84.97
Kraslice
36
164
1293
1493
2.41
10.98
86.60
Karlín
36
157
1219
1412
2.55
11.12
86.33
Most
43
208
1212
1463
2.94
14.22
82.84
Vinohrady
52
183
1509
1744
2.98
10.49
86.53
Jaroměř
40
184
1104
1328
3.01
13.86
83.13
Šluknov
36
118
1025
1179
3.05
10.01
86.94
Bílina
30
133
821
984
3.05
13.52
83.43
Krumlov
30
150
772
952
3.15
15.76
81.09
Žižkov
36
133
942
1111
3.24
11.97
84.79
Jindřichův Hradec
37
209
866
1112
3.33
18.79
77.88
Vysoké Mýto
45
180
1121
1346
3.34
13.37
83.28
Rokycany
36
143
897
1076
3.35
13.29
83.36
Beroun
30
134
722
886
3.39
15.12
81.49
Čáslav
36
173
847
1056
3.41
16.38
80.21
Kutná Hora
55
233
1272
1560
3.53
14.94
81.54
Pardubice
38
190
836
1064
3.57
17.86
78.57
Karlovy Vary
62
224
1445
1731
3.58
12.94
83.48
Nymburk
30
115
685
830
3.61
13.86
82.53
Vodňany
30
117
685
832
3.61
14.06
82.33
Rakovník
34
134
768
936
3.63
14.32
82.05
České Budějovice
98
443
2053
2594
3.78
17.08
79.14
Chrudim
54
248
1098
1400
3.86
17.71
78.43
Cheb
732
91
1494
1588
3.93
15.66
80.41
Louny
33
124
668
825
4.00
15.03
80.97
Děčín
36
155
637
828
4.35
18.72
76.93
Písek
64
234
1161
1459
4.39
16.04
79.58
Chomutov
64
240
1136
1440
4.44
16.67
78.89
Benešov
30
120
521
671
4.47
17.88
77.65
Příbram
58
215
1016
1289
4.50
16.68
78.82
Broumov
30
121
509
660
4.55
18.33
77.12
Klatovy
56
191
951
1198
4.67
15.94
79.38
Litoměřice
73
260
1208
1541
4.74
16.87
78.39
Tábor
63
223
832
1118
5.64
19.95
74.42
Jičín
76
229
868
1173
6.48
19.52
74.00
Hradec Králové
65
222
461
748
8.69
29.68
61.63

Pramen:

Zpráva zemského výboru na podnět poslance Fáčka a soudruhů týkající se změny první a druhé části první kapitoly ...obecního volebního řádu pro Království české č. 157 zem. sněmu/ 1888 Tisk LIX/24.

Obecně tato tabulka názorně ukazuje, že zvláště v průmyslových centrech mohla koncentrace bohatství v rukou nemnoha jedinců nabývat ohromujícího rozsahu. V Ústí nad Labem, které zde vykazuje nejextrémnější hodnoty, odvádělo pouhých 1,79 % všech daňových poplatníků třetinu celkového objemu daní veškerého městského obyvatelstva. Protože bylo volební právo vázáno na daňové plnění, náleželo nejen fyzickým osobám, ale všem daňovým poplatníkům, kteří - například jako akciová společnost - mohli vystupovat i jako právnické osoby.

S ohledem na dvě další skutečnosti mohla být zmíněná koncentrace majetku ještě vyšší. Především počítal volební řád s tím, že každý volební sbor bude volit stejný počet členů obecní rady a náhradníků (ve velkých obcích, jako např. v Ústí nad Labem 12 + 6, v menších 10 + 5). Celkem ale musel být v každém volebním sboru minimálně dvojnásobek voličů oproti voleným kandidátům. Pokud do prvního volebního sboru připadalo v souvislosti s výší daně méně voličů nežli byl stanovený počet, byl sbor doplněn o následující další velké daňové poplatníky, tj. "daňová laťka" se posunula směrem dolů. Uvědomíme-li si, že pouze 18 ze 44 uvedených obcí mělo ve svém středu žádoucí počet voličů prvního volebního sboru (30 či 36), stává se zmíněná koncentrace majetku ještě nápadnější.

Druhou okolností, která hovoří pro vyšší koncentraci majetku v obcích, je skutečnost, že komunální volební řád obsahoval vedle daňového censu ještě "census vzdělanosti". To znamenalo, že všichni, kteří měli exaktně definované profesní vzdělání, byli oprávněni volit ve druhém volebním sboru (ve většině zemí) bez ohledu na své skutečné daňové odvody. To se týkalo především všech vyšších státních úředníků, absolventů universitního studia - zvláště advokátů a lékařů - dále kněží, gymnasiálních učitelů a ředitelů obecních škol - celkově tedy zhruba okruhu tzv. "vzdělaného měšťanstva" (Bildungsbürgertum).

Skutečnost, že v tabulce chybí Praha a Liberec má zvláštní opodstatnění. Říšský obecní zákon rozlišoval mezi obcemi obecně a tzv. "statutárními městy", tj. městy, jejichž právní postavení bylo kodifikováno samostatně. V Čechách se jednalo právě o města Prahu a Liberec, která vykonávala celkovou lokální politickou správu, jež jinde příslušela okresním hejtmanstvím, a proto zde volba primátora, který byl současně nejvyšším státním úředníkem na lokální úrovni, podléhala císařskému schválení.

Statutární města byla většinou (ne však vždy) největšími obcemi původních zemí, a proto by v tomto případě dělení do volebních sborů podle relativního daňového censu bylo spojeno se značnými obtížemi. Místo toho zde byl stanoven absolutní volební census, tj. rozdělení do volebních sborů podle přesně stanoveného a odstupňovaného minimálního daňového plnění. Ponecháme-li stranou vyňatá statutární města, neznal obecní zákon žádný další rozdíl mezi obcemi, ať co do velikosti nebo co do "kvality" (průmyslové, obchodní, řemeslnické, správní obce). Některá z těchto faktických specifik byla však kupříkladu implicitně vyjádřena v zemských zřízeních, která ve svém pojetí vycházela z principu "zájmového zastoupení". Zde najdeme již pojmový rozdíl mezi "městy a průmyslovými centry" a "venkovskými obcemi", z něhož vyplývá i charakteristika obce. Odhlédneme-li od větších měst, potom více venkovských obcí tvořilo většinou zemský volební kraj, přičemž v souladu s tehdejšími zvyklostmi byla nejvýznamnější obec určena jako volební místo. Podle zemského volebního řádu pro Čechy z roku 1861 tvořilo například Ústí nad Labem s Teplicemi společný volební kraj pro kurii "měst a průmyslových center", přičemž byly tehdy významné lázně stanoveny volebním místem.

Jak již bylo zmíněno, určoval říšský obecní zákon pouze všeobecný rámec těchto nařízení, vlastní provedení mělo být ponecháno zemskému zákonodárství. Především měly zemské sněmy rozhodnout ožehavou otázku vyčlenění velkostatku ze svazu obcí, možnost vytváření "okresních obcí" a další zvláštnosti volebního práva.

V tak velké zemi, jakou byly Čechy, vyhovovalo zřízení tzv. okresních obcí jako mezičlánku mezi zemským sněmem, jemuž jako v ostatních zemích příslušel nejvyšší dozor nad celou samosprávou, a množstvím samosprávných orgánů obcí. Zvoleným okresním zastupitelstvům příslušely vlastní kompetence a co do samosprávy i bezprostřední dozor nad obcemi v jejich oblasti. Činnost těchto okresních zastupitelstev je dosud jen málo prozkoumána, určitý význam však zcela jistě měly při obesílání okresních školních rad, které ovšem patřily do oblasti politické správy a pracovaly za předsednictví okresního hejtmana. Určitě přejímaly i úkoly, které byly v zájmu několika sousedících obcí, a pro něž v zemích, kde okresní obce neexistovaly, musely být zřízeny např. autonomní "okresy pro výstavbu silnic".

Zemským sněmům přináleželo i rozhodování o tom, zda by osoby, které odváděly zvláště vysokou daň, neměly získat v obecní radě tzv. virilní hlas - tj. místo a hlas bez volby. V první řadě směřovalo toto opatření ke zvláštním výsadám velkostatkářů v chudých venkovských obcích. V Čechách platilo, že osobě, která odváděla alespoň šestinu veškerých státních daní v obci, náležel virilní hlas. Na základě tohoto ustanovení měl v Ústí nad Labem do roku 1875 virilní hlas provozní ředitel - zástupce ústeckého průmyslového podniku Rakouský spolek pro chemickou a hutní výrobu.

Jak bylo právě zmíněno, volil každý volební sbor stejný počet členů a náhradníků obecní rady. To znamenalo, že každý oprávněný volič formálně hlasoval pro odpovídající počet osobností z řady kandidátů svého volebního sboru, z nichž ti, kteří získali nejvíce hlasů, byli zvoleni v prvním kole voleb, pokud docílili i absolutní většinu odevzdaných hlasů. Pokud tímto způsobem nebyla obsazena všechna místa v radě, museli být zbývající voleni v analogickém druhém kole voleb. Formálně se tedy jednalo čistě o volbu osobností, (stranické) seznamy zákon nevyžadoval. Fakticky ale existovaly kandidátní listiny, které bývaly sestaveny na více či méně reprezentativních volebních shromážděních či prosazovány zájmovými sdruženími. Kupříkladu v Ústí nad Labem při prvních volbách podle tohoto zákona došlo k tvrdému střetu mezi proponenty dvou různých kandidátek, které přesně a zřetelně odrážely rozdíl mezi novými průmyslníky a "starými" řemeslnickými měštany.

Zvláštní problematičnost této volební praxe vyplula napovrch v okamžiku, kdy se nejen v Čechách, ale i v dalších zemích, vyostřila národnostní rivalita. I malá převaha hlasů stačila totiž - nejen teoreticky - k tomu, aby byla majorizována menšina. Právě samosprávné obce se tak stávaly dějištěm bezohledného prosazování zájmů většiny.

Obecně vzato bylo ovšem materiální "hřiště" komunální politiky pro stranickou politiku příliš omezené, a to i odhlédnuvše od skutečnosti, že např. zřízení jatek nebo zajištění odvozu fekálií - dva zcela věcné problémy, které jitřily atmosféru Ústí v 80. letech, mohly být sotva řešeny (nacionálně) ideologickým způsobem. Efektivní správa, tváří v tvář výše popsaným úkolům, vyžadovala mnohem spíše dostatek nezbytných prostředků a odborné kvalifikace, které v šedesátých letech většinou chyběly. I v Ústí byl roku 1864 okruh vhodných osob velmi omezený: právě zmíněné dvě kandidátky do obecních voleb se v tomto roce co do zapsaných kandidátů liší jen málo - 37 navržených se vyskytuje na obou kandidátkách, po 17 jen na jedné z nich. Tehdejší spor se točil mnohem spíše kolem otázky, zda navržení kandidáti skutečně přísluší tomu volebnímu sboru, kde byli navrženi.

Vyřizování běžných záležitostí podléhalo městské radě, zvolené ze středu obecního zastupitelstva pod vedením starosty. Úkoly (částečně přenesené), které se stupňovaly úměrně s růstem obcí, svými nároky často přesahovaly intelektuální kapacity "vzdělanců", pokud jim chyběla nutná detailní znalost věcné stránky problémů souvisejících se správou. I proto je vysvětlitelné, že podíl akademicky vzdělaných osob mezi městskými radními vzrůstal. Tento model vývoje, jak dále uvidíme, platil i v případě Ústí nad Labem.

Zvláště v posledních desetiletích 19. století, kdy mnoho obcí přešlo od prosté správy obecního majetku k cílené investiční politice, se enormě rozšířily nejen obecní rozpočty. V protikladu k původně dominující "liberální doktríně" - co možná nejmenší zatížení rozpočtu, a tedy i provádění pouze nejnutnějších opatření - se vědomě začal využívat obecní úvěr. Zhusta se ukázalo, že výnos obecních dávek, které se zvyšovaly v souvislosti s rozvíjející se investiční politikou, nestačí k pokrytí nutných potřeb. Zvláště po přelomu století proto do značné míry vzrostlo zadlužení většiny obcí, které na jedné straně omezovalo jejich prostor působení na minimum a na druhé straně vedlo ke stále intenzivnějším celostátním diskusím o správních reformách. Před rokem 1918 se však v těchto debatách došlo jen k málo prakticky využitelným výsledkům.

Ovšem i blahobytnější obce se tímto vývojem dostávaly do vnější závislosti. Na jedné straně se musely podrobit podmínkám kapitálového trhu, na druhé se staly závislé na věrnosti svých největších daňových poplatníků: když se v Ústí začaly krátce před rokem 1914 šířit zvěsti, že by chtěl "Spolek pro chemickou a hutní výrobu" přenést své sídlo do Vídně, reagovala obec promptně požadavkem, aby se od těchto plánů pokud možno ustoupilo. Město jako průmyslové centrum totiž továrně vděčilo za svůj význam. Díky tomu také vždy vycházelo vstříc jeho přáním. Přeložení sídla by bylo pro město znamenalo významnou finanční újmu a postavení města by citelně poškodilo.


 

 

Současně s rozšířením agendy a vytvořením městských zařízení a podniků (plynové a elektrické závody, tramvajová doprava, nemocnice, sirotčince a chudobince, veřejné lázně, stavební úřad atd.) se obec stávala stále více i zaměstnavatelem. Roku 1896 měla obec Ústí nad Labem na stovku zaměstnanců, přičemž v tomto počtu nejsou zahrnuty pracovní síly v jednotlivých obecních zařízeních. Obec se tak ocitla v pozici jednoho z největších lokálních zaměstnavatelů. Tento trend je však současně i důkazem rostoucí byrokratizace obecní správy, v jejímž průběhu získávali obecní zaměstnanci stále vlivnější postavení. Těmto mnohostranně akademicky vzdělaným osobnostem přináleželo stále častěji kompetentní provádění vlastní "samosprávy". Formálně sice stáli pod dohledem starosty, resp. městské rady, na druhé straně je však třeba konstatovat, že právě jejich odborná dobrozdání v případě požadovaných městských investic významně formovala politický "katalog priorit". Na významu nabývalo zvláště postavení ředitelů úřadů a magistrátů, jejichž funkce byly zřízeny většinou po roce 1900, a kteří na rozdíl od voleného obecního zastupitelstva vykonávali bezprostřední komunální správu.

Paralelně k této "profesionalizaci" komunální správy se měnilo i složení městských rad v závislosti na profesní kvalifikaci. Až do raných 70. let zasedal v ústecké městské radě po dlouhou dobu jediný akademicky vzdělaný člen - lékař dr. Josef Doranth. Od roku 1874 zastupoval v tomto grémiu advokátní profesi dr. Franz Ohnsorg, pozdější dlouholetý starosta. Později zde najdeme i další právníky a také inženýry. V lékaři dr. Alexandru Marianovi získala městská rada odborníka na veřejné zdravotnictví. Marian nebyl pouze odborným lékařem, ale i předsedou správního výboru Všeobecné veřejné nemocnice a především tvůrce mnoha zpráv o sanitárních poměrech města, o jejichž zlepšení se významně zasloužil.


Obsah Předchozí kapitola Následující kapitola